（原创）国有土地行政诉讼研究之案例四

国有土地使用权被侵犯，该如何主张权利？

--甲公司与乙区人民政府、某农工商总公司工业分公司侵犯 国有土地使用权纠纷

杨应军律师（13911859296）

基本案情：

2月10日，甲公司与某市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，甲公司以151.3万元取得坐落在乙区某某公路面积为13752.5平方米国有土地使用权。9月18日，甲公司将该土地使用权面积变更为12352.50平方米，并取得某土籍国用（）第0100076号国有土地使用权证。某农工商总公司工业分公司有4处总面积为1705.60平方米的房屋坐落在甲公司涉案土地上，没有国有土地使用权证。

8月23日，乙区人民政府作出某建政征字（）第5号《某某地段房屋征收补偿方案》，征收四至范围内包含甲公司某土籍国用（）第0100076号国有土地使用权证项下的土地。10月12日，乙区政府作出《某某地段房屋征收决定的公告》，公告了房屋征收性质、征收四至范围等八方面事项。10月23日，乙区房屋征收与补偿办公室与某农工商总公司工业分公司签订非住宅房屋征收补偿安置协议书，已补偿完毕。

某城建设投资发展有限公司（下称城投公司）拟申请建设某棚改小区等9个建设项目用地。11月2日，某市国土资源局作出《关于某棚改小区等9个建设项目用地选址意见的函》，认为城投公司上报项目符合《某市土地利用总体规划（-）》，同意建设项目初步选址，符合划拨用地目录，待城投公司办理规划许可等相关手续后，按规定程序办理正式用地手续后方可用地。11月3日，某市发展和改革委员会作出某发改审发（）98号《关于某二期等9个地段棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意城投公司实施某二期等9个地段棚户区改造，城投公司持本批复文件，按规定办理规划许可、土地使用等相关手续。12月4日，在城投公司取得的控制性详细规划图上，甲公司涉案国有土地使用权证项下的土地被包含在内。1月28日，城投公司以划拨方式取得某土籍国用（）第0101005号国有土地使用权证，宗地范围不包括甲公司涉案土地证项下的土地。1月29日，城投公司取得建字第23020300011号建设工程规划许可证和编号为230203xxx801的建筑工程施工许可证，甲公司涉案国有土地使用权证项下的土地均被包含在内。之后，城投公司在包括甲公司国有土地使用权证项下的土地上施工。

7月11日，乙区政府向甲公司作出告知书，主要内容为：甲公司国有土地使用权的土地列入某棚改小区规划范围内，已委托估价公司出具对其土地估价补偿总额为466.92万元的估价报告，甲公司可就补偿事宜与乙区政府协商，协商期间不得影响某棚改小区工程的建设、施工。

11月2日，甲公司以乙区政府侵犯其国有土地使用权为由，诉至某市中级人民法院，请求判令乙区政府停止侵犯其依法享有的国有土地使用权。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。甲公司请求法院责令乙区政府停止侵犯其国有土地使用权，经庭审查明，在甲公司国有土地使用权证项下的土地上施工的主体是城投公司，不是乙区政府，而城投公司是企业并非行政机关。城投公司在甲公司国有土地上施工行为并非行政行为，甲公司所诉被告主体错误，诉讼请求不明确，不属于人民法院行政诉讼受案范围，甲公司起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回甲公司的起诉。

甲公司上诉称：1.上诉人对涉案土地一直拥有合法的使用权，区政府作出告知书没有任何法律依据，侵犯了上诉人的合法土地使用权。2.城投公司侵犯的是上诉人的民事权利，被上诉人以“告知书”的方式作出具体行政行为侵犯了上诉人的财产权利，一审法院没有审理告知书这一行政行为，就简单认定本案不属于行政诉讼受案范围，属于认定事实和适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判乙区政府停止侵犯其国有土地使用权。

乙区政府答辩称：1.乙区政府对上诉人所在地段实施征收符合法律规定，房屋征收过程合法合规。2.告知书是一种通告书面文件或者通知，不具备行政强制力和约束力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。3.土地补偿事宜是在双方协商基础上进行，如达成一致，还需向市政府汇报。4.乙区政府既未作出施工建设决定，也未施工，未侵犯上诉人财产权利。上诉人提出乙区政府的告知书违法应予撤销问题，其在一审中没有变更诉讼请求，一审法院不予审理并无不当。请求驳回上诉，维持一审裁定。

裁判理由：

二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。

二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。也就是说，只有认为行政行为侵犯其合法权益的，才能够依法提起行政诉讼。如果认为非行政行为侵犯其合法权益的，则不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的法定立案条件。本案中，甲公司请求责令乙区政府停止侵犯其国有土地使用权，因在甲公司国有土地使用权证项下的土地上施工的主体是城投公司，城投公司施工的行为不是行政行为，此行为不属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院以甲公司的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，并无不当。

关于甲公司提出的乙区政府作出告知书的具体行政行为违法，应予撤销的主张，根据甲公司在一审起诉时的诉讼请求“要求被告停止侵犯原告依法享有的国有土地使用权”及在一审庭审时将诉讼请求明确为“停止建设行为”的事实，甲公司并没有提出对乙区政府作出的“告知书”进行合法性审查的诉讼请求，故一审法院对此不予审理亦无不当。

综上，甲公司的上诉理由和请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

杨应军律师评析：

本案是一起国有土地收回及房屋征收的行政案件，主要涉及甲公司的诉讼请求以及诉讼策略的问题。

一、本案事实

概括而言，即甲公司从国土部门受让一宗土地，后因棚改，乙区政府启动房屋征收，甲公司的土地被包括在内。房屋征收期间，某农工商公司工业分公司与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议，对其在甲公司国有土地上的房屋进行了补偿（裁判文书中未显示该房屋是如何建成以及是否取得产权手续等信息）。乙区政府向甲公司发告知书称要求甲公司去协商补偿事宜，但不得影响施工。甲公司对此不服，具状起诉，要求法院判决乙区政府停止侵犯甲公司的国有土地使用权。

二、甲公司诉讼请求分析

1、7月11日，乙区政府向甲公司作出告知书，主要内容为：甲公司国有土地使用权的土地列入某棚改小区规划范围内，甲公司可就补偿事宜与乙区政府协商，协商期间不得影响某棚改小区工程的建设、施工。甲公司据此诉请法院判决乙区政府停止侵犯其国有土地使用权。但审视该诉讼请求，该请求并不明确。行政行为一般体现在一定的载体中，比如决定、告知等文书。本案中，乙区政府向甲公司发出告知书，该告知书明确告知甲公司协商期间不得影响某棚改小区工程的建设、施工，该告知书为甲公司设定了义务，对甲公司的权利义务产生影响，具有可诉性。因此，甲公司可就此告知书向法院提出诉请，要求法院予以撤销。根据裁判文书所载，甲公司在一审庭审时将诉讼请求明确为停止建设行为”，而甲公司起诉的是乙区政府，实施建设行为的是城投公司，显然对象错误，痛失好局。

三、本案的诉讼策略设计

根据本案裁判文书所显示的案情，在甲公司的涉案宗地上，有某农工商公司工业分公司所有的房屋，该房屋是何时所建，某农商公司工业分公司与甲公司有否建房协议等等，无从得知。

（一）就有关某农工商公司工业分公司的房屋补偿问题

1、如果甲公司与某农工商工商公司工业分公司之间存有争议的，应当由双方就此争议达成一致或取得生效法律文书予以解决，然后再与房屋征收方签订补偿安置协议。

2、如果甲公司与某农工商工商公司工业分公司之间没有争议，双方已就房屋补偿约定了具体的分配比例，按约定履行。

（二）对于甲公司未建地的补偿问题

甲公司名下的土地均处于房屋征收范围，对于该未建地，应通过收回国有土地使用权的方式进行。《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权需经有权人民政府批准，该级别政府有时候与有权决定房屋征收的政府属同一级别，而有时候要高于房屋征收决定政府。因此，这对甲公司无疑是有利的。当然，对于本案还需要根据甲公司与某农工商公司工业分公司就有关房屋建设的约定、是否取得房屋产权手续等综合考虑。

综上，甲公司可以启动的法律程序较多。对于甲公司而言，乙区政府的告知书可诉，这是本案诉讼的基本方案。其次，可就乙区政府的房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。此外，甲公司可以乙区政府为对象进行相关信息公开程序方案的设计，也可从收回国有土地使用权的角度设计与上级政府相关联的法律程序。

对于企业国有土地收回或房屋征收补偿，这类案件宜在国有土地收回或房屋征收前对周边或当地类似情况的补偿标准或安置方案进行了解，根据现行的法律规定，做好基本的补偿方案和争议解决方案的设计。在出现争议时，及时启动有针对性的法律程序，以有效维护自身合法权益。